Policy Brief

  • KPBU sebagai Skema Pengadaan Infrastruktur Yang Akuntabel, Transparan dan Kompetitif

Jakarta 31 Desember 2015

Pemerintah Indonesia telah menyadari pentingnya infrastruktur dan menempatkan infrastruktur sebagai agenda utama dalam percepatan dan pemerataan pembangunan ekonomi nasional. Sementara itu, data Bappenas menunjukkan bahwa APBN dan APBD tidak dapat memenuhi seluruh kebutuhan dana untuk pembangunan infrastruktur tersebut. Oleh karenanya, para pejabat di lingkungan pemerintahan baik di tingkat pusat maupun di daerah semakin didorong untuk dapat melibatkan swasta dalam pembangunan infrastrukur, terutama pada infrastruktur yang dapat mencapai kelayakan komersial dimana pihak swasta dapat tertarik untuk terlibat. Dalam kerangka peraturan yang ada saat ini, terdapat beberapa cara atau skema untuk melibatkan investor swasta dalam penyediaan infrastruktur, salah satunya adalah skema Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha atau disingkat dengan KPBU berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur (“Perpres KPBU”) berikut peraturan turunannya, antara lain Peraturan Menteri Bappenas Nomor 4 Tahun 2015 tentang Tata Cara Pelaksanaan.Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur (“Permen Bappenas KPBU”) dan Peraturan Kepala Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 19 Tahun 2015 tentang Tata Cara Pelaksanaan Pengadaan Badan Usaha Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur (“Perka LKPP KPBU”). Skema KPBU mengedepankan beberapa prinsip utama, salah satunya sebagaimana disebutkan pada Perpres KPBU Pasal 4 adalah prinsip bersaing, yakni pengadaan mitra kerjasama Badan Usaha dilakukan melalui tahapan pemilihan yang adil, terbuka dan transparan, serta memperhatikan prinsip persaingan usaha yang sehat.

Persaingan usaha yang sehat dan tahapan pemilihan yang adil, terbuka dan transparan akan menambah tingkat keyakinan bagi Pemerintah dan masyarakat bahwa infrastruktur yang diperlukan akan disediakan oleh investor yang memiliki kualifikasi yang cukup dengan tingkat layanan dan biaya yang optimal. Oleh karenanya, keberhasilan suatu pengadaan badan usaha untuk infrastruktur ditentukan oleh keberhasilan panitia yang menjalankan proses tersebut dalam menjaga tingkat kompetisi sejak awal hingga akhir proses. Tingkat kompetisi akan terjaga sepanjang proyek tersebut layak dan dipersiapkan/distruktur dengan baik serta tingkat kepercayaan calon investor terjaga melalui proses pengadaan yang transparan. Proses pengadaan yang dijalankan dengan cara tersebut dapat memberikan akuntabilitas dan kredibilitas bagi lembaga Pemerintah yang melaksanakannya karena hasil dari proses yang transparan dapat dipertanggungjawabkan setiap saat.

Lalu menjadi topik yang menarik untuk diketahui adalah bagaimana persaingan usaha yang sehat dan tahapan pemilihan yang adil, terbuka dan transparan sebagaimana diharapkan dapat tercipta pada skema KPBU berdasarkan Perpres KPBU yang ada saat ini. Dalam Perpres KPBU terdapat beberapa hal yang mendukung proses pengadaan yang kompetitif dan transparan, yakni terutama adalah:

  1. Penyiapan Pra-Studi Kelayakan dan dokumen lelang oleh Pemerintah dengan standar internasional
  2. Penentuan alokasi risiko dan struktur transaksi yang efisien
  3. Finalisasi struktur, syarat dan kondisi perjanjian sebelum penerimaan bid sehingga mengeliminir negosiasi pasca lelang

Ketiga hal tersebut menunjukkan aktifitas proses pengadaan KPBU cenderung banyak dan kompleks di awal karena memang diperlukan untuk menghasilkan kompetisi, transparansi dan kepastian terlaksananya proyek dengan baik dalam jangka panjang sebagaimana dijelaskan lebih lanjut di bawah ini.

Pada tahap penyiapan proyek KPBU, Permen Bappenas No 4 Tahun 2015 Pasal 21 mewajibkan penyiapan Pra-Studi Kelayakan dilakukan oleh Pemerintah dengan cukup lengkap, mengikuti best practice atau standar internasional. Dengan hasil studi tersebut, Pemerintah memiliki informasi yang cukup untuk ditawarkan kepada calon investor yang lebih luas dan menarik lebih banyak minat calon investor yang kompeten. Permen Bappenas KPBU Pasal 27 juga membuka adanya konsultasi atau penjajakan dengan para calon investor sehingga Pemerintah memperoleh feedback dan mampu memastikan adanya minat yang cukup dari para calon investor untuk berpartisipasi. Pemerintah perlu menanggapi kondisi yang diminta investor untuk berinvestasi di proyek infrastruktur yang akan ditawarkan, mengingat bahwa pada era globalisasi ini para calon investor dengan sumber dayanya yang terbatas dihadapkan pada berbagai kesempatan investasi tidak hanya di Indonesia namun juga di berbagai belahan di dunia. Adanya standar penyiapan proyek yang cukup baik dengan memperhatikan masukan dari para calon investor diharapkan membuat proyek yang ditawarkan oleh Pemerintah di Indonesia mampu bersaing dengan proyek lain yang ditawarkan di negara lain dalam menarik minat investor.

Setelah melalui tahapan penyiapan proyek KPBU, pada tahapan transaksi Permen Bappenas KPBU mensyaratkan dilakukannya alokasi risiko yang dapat meningkatkan nilai tambah bagi para pemangku kepentingan. Alokasi risiko menjadi landasan struktur KPBU yang akan dituangkan dalam perjanjian KPBU. Proses alokasi risiko yang dijalankan dengan benar akan meningkatkan nilai tambah, dimana pihak yang menanggung suatu risiko adalah pihak yang paling mampu untuk mengendalikan risiko tersebut. Sebagai contoh, risiko pengadaan lahan dan perizinan yang menjadi salah satu momok paling menakutkan dalam pengusahaan infrastruktur telah menjadi risiko yang harus ditanggung Pemerintah karena Permen Bappenas KPBU Bappenas mewajibkan Penanggung Jawab Proyek Kerjasama melaksanakan pengadaan tanah dan membantu proses pemberian perizinan untuk menyelenggarakan KPBU sesuai dengan kewenangannya. Dengan demikian, profil risiko proyek dapat meningkat menjadi lebih baik dan lebih layak untuk dibiayai (bankable). Ibarat gadis cantik, semakin baik alokasi risiko sebuah proyek maka akan semakin banyak peminatnya dan semakin tercipta kompetisi yang sehat.

Pada tahap transaksi KPBU, Perka LKPP KPBU juga mensyaratkan bahwa negosiasi atau diskusi untuk optimalisasi teknis, aspek finansial dan rancangan Perjanjian KPBU hanya dilakukan setelah evaluasi Dokumen Penawaran Tahap I dan sebelum pemasukan Dokumen Penawaran Tahap II. Dengan demikian seluruh peserta lelang akan terinformasi dan dapat meyakini bahwa seluruh struktur, syarat dan kondisi perjanjian yang disampaikan dalam dokumen lelang adalah final dan berlaku sama bagi semua peserta lelang ketika mereka menyampaikan dokumen penawaran tahap akhir. Tingkat keyakinan tersebut dapat menciptakan rasa adil di antara para peserta lelang dan mendorong para peserta lelang untuk berkompetisi secara sehat.

Dengan proses KPBU yang telah dirancang dengan prinsip bersaing sebagaimana dijelaskan di atas, dapat kita pahami mengapa Menteri Keuangan pun berkeinginan untuk mendorong skema KPBU dengan menyediakan fasilitas dukungan fiskal berupa penjaminan infrastruktur melalui PT PII (Persero) dan dukungan kelayakan atau viability gap fund untuk proyek-proyek KPBU. Selanjutnya diharapkan skema KPBU ini dapat menjadi preferensi utama para pejabat Pemerintah yang memiliki wewenang sebagai pemilik proyek atau Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) dalam mengadakan infrastruktur bagi kepentingan publik, terutama untuk proyek-proyek yang dapat mencapai kelayakan komersial dan memiliki skala yang cukup besar agar kesempatan partisipasi swasta dapat semakin nyata untuk mendukung program Pemerintah demi kemaslahatan masyarakat banyak.

  • Memperbesar Pintu Masuk Partisipasi Swasta Dalam Penyedian Infrastruktur Sosial

Jakarta 31 Desember 2015

Pada bulan Maret 2015, Pemerintah telah menerbitkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 (“Perpres 38/2015”) yang menggantikan peraturan sebelumnya (Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 dan perubahannya) tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur. Salah satu perubahan penting pada peraturan tersebut adalah ditambahkannya jenis-jenis infrastruktur yang dapat dijalankan dengan skema Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha (“KPBU”) meliputi terutama jenis-jenis infrastruktur sosial seperti infrastruktur lembaga pemasyarakatan, infrastruktur kesehatan, infrastruktur perumahan rakyat, infrastruktur sarana dan prasarana olahraga serta kesenian dimana pada umumnya jenis infrastruktur tersebut tidak menghasilkan pendapatan/tarif dari penggunanya atau hanya menghasilkan pendapatan yang relatif kecil dari penggunanya sehingga kurang menguntungkan bagi swasta.

Melalui Perpres 38/2015 Pemerintah hendak menarik minat partisipasi swasta pada pengadaan jenis-jenis infrastruktur sosial tersebut dengan menyediakan pilihan mekanisme Pembayaran Ketersediaan Layanan atau disebut juga Availability Payment, yaitu pembayaran secara berkala oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah kepada Badan Usaha Pelaksana atas tersedianya layanan infrastruktur sebagaimana ditentukan dalam perjanjian KPBU. Mekanisme pembayaran ini bertujuan memberikan kepastian pengembalian investasi Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur karena pembayaran dilakukan oleh Pemerintah kepada Badan Usaha Pelaksana secara berkala dengan jumlah yang relatif pasti, tergantung pada kualitas dan/atau kriteria yang ditentukan dalam perjanjian KPBU, terlepas dari jumlah aktual pendapatan/tarif yang diterima dari para pengguna. Pendapatan yang diterima dari para pengguna layanan infrastruktur menjadi hak Pemerintah. Swasta tetap menanggung risiko kenaikan biaya dan keterlambatan konstruksi, serta risiko kenaikan biaya operasi dan perawatan fasilitas sepanjang masa konsesi.

Dibukanya opsi KPBU untuk infrastruktur sosial dengan mekanisme Availability Payment tersebut tidak serta merta meningkatkan investasi swasta pada infrastruktur sosial melalui skema KPBU, dikarenakan pemanfaatan mekanisme Availability Payment masih tergantung pada kemauan/inisiatif para pejabat calon PJPK baik Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah untuk memanfaatkan skema KPBUdalam pengadaan infrastruktur sosial disamping juga analisis kelayakan yang harus dilalui masing-masing proyek. Oleh karenanya, untuk melengkapi kebijakan/peraturan yang telah ada tentang KPBU, dapat diusulkan sebuah kebijakan pelengkap yang mewajibkan KPBU dengan Availability Payment ini sebagai mekanisme standar untuk proyek-proyek infrastruktur sosial yang memenuhi kriteria tertentu. Adapun kriteria utama yang dapat ditetapkan untuk dilakukannya pengadaan sebuah infrastruktur sosial dengan skema KPBU adalah antara lain bahwa proyek tersebut memenuhi kelayakan ekonomi, memiliki skala yang cukup signifikan untuk ditawarkan kepada swasta, memenuhi parameter kelayakan Value for Money dan memenuhi batasan-batasan dalam koridor kebijakan fiskal terkait pemanfaatan APBN/APBD untuk pembayaran Availability Payment.

Manfaat yang diharapkan dari kebijakan pemanfaatan skema KPBU untuk infrastruktur sosial bila dibandingkan dengan metode pengadaan tradisional meliputi antara lain adalah sebagai berikut:

  • Keunggulan dari pendekatan analisis biaya yang meliputi seluruh umur proyek (whole life cycle costing). Pada metode pengadaan tradisional, Pemerintah fokus pada pemilihan konstraktor konstruksi berdasarkan harga konstruksi yang paling rendah, sedangkan pada KPBU Pemerintah fokus pada pemilihan Badan Usaha yang memberikan kombinasi biaya konstruksi dan biaya perawatan serta biaya modal paling rendah sepanjang umur proyek. Dengan demikian Pemerintah telah menghasilkan efisiensi disamping juga mentransfer sebagian dari risiko, seperti risiko konstruksi, risiko operasi, risiko pendanaan dan risiko kepemilikan aset.
  • Lebih mendorong kepastian penyelesaian proyek yang lebih cepat atau tepat waktu karena swasta baru akan menerima pembayaran dari Pemerintah bilamana aset yang disyaratkan telah beroperasi. Risiko kenaikan biaya konstruksi maupun risiko proyek mangkrak tidak lagi ditanggung oleh Pemerintah.
  • Lebih memberikan insentif bagi swasta untuk memonitor dan menjaga kinerja layanan infrastrukturnya secara maksimal karena semakin maksimal kinerja yang diberikan akan akan semakin maksimal jumlah Availability Payment yang diterima
  • Lebih fleksibel dan mendorong inovasi karena mengutamakan spesifikasi layanan yang diperlukan. Pihak swasta memiliki ruang untuk berinovasi pada spesifikasi aset sepanjang dapat memenuhi hasil kualitas layanan yang sama atau lebih baik.

Disamping manfaat tersebut, Pemerintah Daerah yang belum dapat menerbitkan surat hutang untuk pembiayaan infrastruktur secara tidak langsung dapat memperoleh pembiayaan eksternal melalui swasta dalam skema KPBU ini untuk pembiayaan pembangunan infrastrukturnya.

Memperhatikan manfaat-manfaat tersebut di atas, patut dipertimbangkan oleh Pemerintah untuk menerapkan kebijakan KPBU sebagai mekanisme standar dalam pengadaan infrastruktur sosial. Kebijakan tersebut akan menghadirkan pintu paradigma baru yang lebih revolusioner dalam penyediaan infrastruktur sosial oleh Pemerintah di Indonesia dari yang sebelumnya masih banyak mengandalkan kemampuan APBN menjadi lebih bersinergi dengan swasta dimana Pemerintah me-leverage sumber daya swasta secara optimal, baik dari segi kapasitas pembiayaan maupun keterampilan, fleksibilitas, teknologi serta men-transfer sebagian risiko kepada swasta.

  • Membangun 'Jalur Sutera' di Sumatera dengan Tol Trans Sumatera

Jakarta 31 Desember 2015

Pemerintah telah bertekad membangun konektivitas antar provinsi di Sumatera secara bertahap dengan jalan Tol Trans Sumatera sepanjang kurang lebih 2.600 km yang diperkirakan seluruhnya akan memakan biaya sebesar Rp332 triliun. Tekad Pemerintah tersebut tercantum dalam Peraturan Presiden Nomor 100 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 117 Tahun 2015 tentang Percepatan Pembangunan Jalan Tol di Sumatera, dimana Pemerintah menugaskan PT Hutama Karya (Persero) untuk melaksanakan pengusahaan Tol Trans Sumatera yang meliputi pendanaan, perencanaan teknis, pelaksanaan konstruksi, pengoperasian dan pemeliharaan. Terdapat 24 ruas yang ditugaskan kepada PT Hutama Karya (Persero) dimana untuk tahap pertama PT Hutama Karya (Persero) diwajibkan untuk menyelesaikan konstruksi 8 ruas selambat-lambatnya akhir tahun 2019, yaitu ruas Medan – Binjai, Palembang – Indralaya, Pekanbaru – Dumai, Bakauheni – Terbanggi Besar, Terbanggi Besar – Pematang Panggang, Pematang Panggang – Kayu Agung, Palembang – Tanjung Api-Api dan Kisaran – Tebing Tinggi.

Tujuan yang mendasari pembangunan Tol Trans Sumatera sebagaimana diungkapkan oleh Presiden Joko Widodo pada saat ground breaking di Palembang di bulan Mei 2015 antara lain adalah untuk membangkitkan perekonomian di Sumatera karena Sumatera merupakan penyumbang terbesar PDB nasional setelah pulau Jawa dan selama beberapa tahun terakhir mengalami tren pertumbuhan ekonomi yang cukup baik sehingga penyediaan infrastruktur transportasi diharapkan mempercepat pertumbuhan ekonomi tersebut. Jalur Tol Trans Sumatera akan membentang dari provinsi Aceh di ujung utara hingga provinsi Lampung di ujung selatan pulau Sumatera dan diharapkan menjadi urat nadi perekonomian Sumatera. Jalur ini dapat diibaratkan seperti Jalur Sutera yang dahulu menjadi penghubung maupun urat nadi perekonomian sepanjang 6.400km antara Eropa dan Asia Timur.

Namun untuk dapat mencapai tujuan tersebut, diperlukan komitmen kuat dari Pemerintah, tidak hanya dari sisi penyediaan lahan yang dibutuhkan namun juga dari sisi pendanaan. Pasalnya, biaya pembangunan proyek tol tersebut jumlahnya tidak sedikit dan belum dapat didanai secara mandiri dari pendapatan proyek yang sangat tergantung pada jumlah kendaraan yang melintasi jalan tol tersebut. Proyek Tol Trans Sumatera tidak komersial, belum dapat disamakan dengan proyek tol di Jawa karena rata-rata jumlah pengguna jalan tol di Sumatera selama 5 tahun ke depan belum dapat menyamai rata-rata jumlah pengguna jalan tol di Jawa. Akibatnya proyek Tol Trans Sumatera masih sangat tergantung pada dana Pemerintah atau APBN/APBD. Hal ini terbukti dari relatif rendahnya jumlah pinjaman dibandingkan nilai proyek yang dapat diperoleh ruas Medan-Binjai dan ruas Palembang-Indralaya meskipun merupakan ruas-ruas dengan prospek volume lalu lintas paling baik dibandingkan ruas-ruas Tol Trans Sumatera lainnya. Semakin besar volume lalu lintas semakin besar arus kas pendapatan yang akan menjadi sumber pembayaran beban bunga dan pengembalian hutang kepada Kreditur namun rupanya profil arus kas pendapatan pada ruas Medan-Binjai dan Palembang-Indralaya relatif rendah sehingga Kreditur hanya berani memberikan pinjaman sebesar 30% dari total nilai investasi proyek meskipun beban bunga yang diberikan sudah cukup rendah dan jangka waktu pinjaman mencapai 25 tahun. Porsi pembiayaan hutang kedua ruas tersebut jauh lebih rendah daripada proyek-proyek tol di Pulau Jawa yang dapat memperoleh pembiayaan hutang hingga 70% dari total nilai investasi proyek. Dengan demikian, demi merealisasikan kedua ruas tol tersebut Pemerintah perlu mengucurkan dana APBN sampai dengan 70% dari nilai investasi melalui Penyertaan Modal Negara (PMN). Berangkat dari kedua ruas tersebut, tentunya dapat dipahami bila kebutuhan PMN akan sangat besar pada ruas-ruas Tol Trans Sumatera lainnya, yang proyeksi lalu lintas kendaraannya tidak sebaik kedua ruas tersebut.

Lebih lanjut, dana PMN untuk proyek Tol Trans Sumatera perlu dipastikan ketersediaannya sesuai jadwal karena karena pihak kreditur tidak akan mengambil risiko untuk mengucurkan dananya sebelum seluruh porsi PMN pada masing-masing ruas dicairkan sepenuhnya. Risiko persetujuan penganggaran dana PMN terbukti pada pembahasan APBN 2016 yang lalu dimana kebutuhan PMN 2016 sebesar Rp3 triliun yang diajukan Pemerintah untuk ruas Pekanbaru – Dumai dan ruas Bakauheni – Terbanggi Besar ditolak oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bersama dengan seluruh usulan PMN lainnya dengan jumlah keseluruhan PMN senilai Rp 40,4 triliun.

Berdasarkan pengamatan tersebut di atas, dapat dimaklumi bahwa komitmen Pemerintah benar-benar diperlukan dalam merealisasikan Tol Trans Sumatera, yang dicita-citakan Pemerintah sebagai urat nadi perekonomian, seperti sebuah ‘jalur sutera’, di pulau Sumatera demi mendukung pertumbuhan perekonomian Indonesia secara keseluruhan. Komitmen yang diperlukan tersebut tentunya melibatkan lembaga-lembaga/kementerian terkait, baik di tingkat pusat maupun daerah. Dukungan dari lembaga legislatif dan berbagai elemen masyarakat pun menjadi faktor penentu keberhasilan pembangunan proyek yang memiliki nilai strategis ini.

`